Сущность и генезис миграционной системы России

Под системой обычно понимается – форма организации чего-нибудь; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.

Рассматривая миграционную систему Российской Федерации через призму исторических этапов ее развития, следует определиться, какие критерии выступают в качестве системообразующих факторов применительно к данному явлению.

Исследуя миграционные процессы и механизмы управления ими на территории России в конкретно-исторические периоды, следует отметить, что перемещения населения имели место всегда. Вместе с тем, говорить о миграции, как системном явлении мы можем лишь с того момента, когда государство начинает управлять ею.

В XIII веке отечественное миграционное законодательство идет по пути дальнейшего развития миграционного права иностранных граждан. Так в Новгороде лицам, выезжающим в другие государства, и приезжавшим иностранцам выдавали «проезжие грамоты», которые, можно сказать, были удостоверением их личности. Эти документы служили для контроля за соблюдением мигрантами правил нахождения в чужом государстве.

Иноземные купцы могли ездить по территории Российского государства лишь при наличии у них проезжей грамоты, выданной в Посольском приказе – специальном государственном органе, ведающем вопросами перемещения населения. Институт проезжих грамот решал сразу же несколько задач на территории Российского государства – обеспечение государственной безопасности посредством контроля за пришлыми, и, одновременно, развитие внешней торговли.

Начиная с конца XVII века иностранцам вообще запрещалось находиться на территории Российского государства без подобных документов.

В первой четверти XVIII века появляются новые документы, удостоверяющие личность гражданина, а ужесточение государственного контроля за миграционными процессами привело к появлению паспорта и, как следствие, созданию паспортной системы. В тот период впервые упоминается в качестве документа, удостоверяющего личность иностранцев, прибывших в Россию, а также отъезжавших заграницу русских подданных – «пашпорт», иногда называемый также – «пас».

Заграничные паспорта выдавались в Коллегии иностранных дел. Бланки первых паспортов достаточно долго имели хождение на территории государства, что отражало продуманный подход к их созданию. Данный документ содержал исчерпывающие данные, позволяющие осуществлять эффективный для того времени контроль за передвижениями населения. Паспортная система государства в период абсолютизма ограничивала миграционную мобильность населения.

Указом (1714 год) и Инструкцией (1719 год) вводилась обязательность «проезжих писем» или «пашпортов» для всех свободных жителей государства, отъезжающих в другие местности страны: «Его Царского Величества указами опубликовано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо».

Одновременно, издаются специальные акты, ориентированные на привлечение на территорию государства Российского иностранных граждан с целью заселения земель. Так в 1762 году Екатериной Великой был издан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а в 1763 Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают».

В этой миграционной политике в очередной раз прослеживалась тенденция ограничительной трактовки прав собственных граждан, в противовес дозволительной (поощрительной) для чужеземцев. Обязанности надзирать за миграционными процессами, с созданием полиции стали ее прямой задачей. С этого момента миграционное право в России можно с уверенностью трактовать как полицейское. Данному пониманию оно соответствует по критериям механизма и субъекта регулирования.

На первом этапе были созданы специальные органы управления. В составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с Народным комиссариатом иностранных дел РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан. Координировало эту деятельность Центральное эвакуационное управление (Центрэвак) при СНК РСФСР.

Далее, вновь созданные НКВД РСФСР и НКИД РСФСР занимаются активной нормотворческой деятельностью в сфере миграции.

Оба этих акта устанавливали единый порядок въезда-выезда на территорию (с территории) вновь образованного государства. Он сводился к обязательному получению всеми русскими и иностранными гражданами специального

Народный комиссариат по внутренним делам лишь регистрировал принятых в российское гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Но уже Конституция РСФСР 1918 года оставила за местными Советами право принимать в российское гражданство лишь тех иностранцев, которые, проживая в РСФСР и работая, принадлежали к рабочему классу или трудовому крестьянству.

20 июня 1923 года был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об удостоверении личности» он вводил удостоверения личности нового образца, аннулируя при этом все документы царского периода, дающие право на передвижение.

5 июня 1925 года Президиум ЦИК СССР своим постановлением утвердил «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР». Этим правовым актом выдача виз для иностранцев относилась к ведению НКВД и его органов. В связи с ликвидацией в декабре 1930 года НКВД, милиция стала исполнять данные функции.

Конституция СССР 1936 года вновь подтвердила принцип единства союзного гражданства и сохранила отнесение к ведению Союза ССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев. Принятый на основе новой Конституции Закон о гражданстве Союза ССР от 19 августа 1938 года закрепил ряд новых положений.

Теперь гражданами СССР являлись все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 года в подданстве Российской империи и не утратившие советского гражданства, а также лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Все лица, не отвечающие данным условиям и проживающие на территории СССР, признавались лицами без гражданства. Закон 1938 г. о гражданстве СССР указывал на возможность лишения гражданства по приговору суда или в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7).

19 июля 1959 года Совет Министров утвердил Положение въезда в СССР и выезда за границу. Это Положение было дополнено перечнем лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам).

В 70-х и 80-х годах на формирование внутренней политики в отношении иностранных граждан и контрольно-разрешительной деятельности значительное влияние оказали участие СССР в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБЕ – ОБСЕ) и начавшийся процесс перестройки.

После подписания Заключительного акта СБСЕ в Хельсинки в 1975 году было реализовано Постановление Совета Министров, обязывающее МВД и МИД СССР либерализовать практику рассмотрения заявлений граждан о выезде и въезде. Конституция СССР 1977 года и принятый на ее основе «Закон о гражданстве СССР» 1978 года по-новому сформулировали условия принадлежности к гражданству СССР.

Теперь основным принципом, по которому определялась принадлежность к советскому гражданству, становилось наличие советского гражданства на день вступления в силу настоящего закона, а не подданство Российской империи. Указанный закон 1978 года (ст. 18) определил возможность лишить гражданства СССР в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР.

В Венском итоговом документе1 от 19 января 1989 года подробно (в отличие от Хельсинского заключительного акта 1975 года) говорится о гражданских и политических правах, в том числе о религиозных свободах, свободе передвижения, праве на защиту в суде и т. п.

Последним законом советских времен, регулирующим отношения гражданства, был Закон «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 года.

Ранее российские правовые акты и инструкции, регламентирующие работу паспортной службы, на протяжении десятилетий составлялись без учета международных обязательств. В течение девяностых годов наша страна приводит свое национальное законодательство в полное соответствие с международными обязательствами.

22 декабря 1991 года Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в статье 12-ой закрепляются права граждан на свободное передвижение и выбор жительства.

Был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124, управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации, как в центре, так и на местах.

Приказом МВД России от 7 октября 2003 года № 776 Паспортно-визовое управление МВД России преобразовано в Главное паспортно-визовое управление МВД России, а Центр паспортно-визовой информации в Центр паспортно-визовых информационных ресурсов МВД России, Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам МВД России и Центр оформления приглашений иностранным гражданам МВД России.

Однако, Указом от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», Президент Российской Федерации ликвидировал Федеральную миграционную службу и передал ее полномочия Министерству внутренних дел Российской Федерации.