Современное состояние и перспективы регулирования

В современной экономической литературе имеются различные точки зрения на роль государства в развитии рынка ценных бумаг и необходимость государственного регулирования в этой сфере.

Одни экономисты высказываются за минимальное вмешательство государства в область обращения ценных бумаг и контролирование лишь обеспечения права собственности.

Такая позиция основывается на монетаристской концепции, согласно которой государственное регулирование рынка ценных бумаг необходимо ограничить регулированием денежной массы через манипулирование процентными ставками. Функции регуляторов рынка в этом случае выполняют негосударственные и саморегулирующиеся организации (в российском случае — Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), Партнерство РТС и др.).

Другая точка зрения принадлежит сторонникам активного государственного вмешательства в экономику. Они считают, что рынок ценных бумаг вообще мешает развитию инвестиционных процессов, так как он в основном спекулятивен и оттягивает дефицитные денежные ресурсы из сферы производства.

Поэтому он должен быть сужен или вовсе закрыт, а главными каналами инвестиций должны стать государственные банки развития.

Думается, правы те экономисты, которые считают, что рынок ценных бумаг должен существовать и развиваться при надежном и гибком государственном регулировании. Эти надежность и гибкость проявляются в установлении и контроле за соблюдением основных норм, «правил игры» для всех участников рынка: эмитентов, инвесторов, профессиональных участников (регистраторов, депозитариев, брокеров, дилеров). Во всех же случаях, когда участники могут сами регулировать свою деятельность при честной и открытой деятельности, государство должно уступить место саморегулируемым организациям участников фондового рынка.

Такой подход согласуется и с точкой зрения лауреата Нобелевской премии по экономике Джозефа Стиглица.

Рассматривая взаимоотношения государства и рынков как взаимодополняющие, Дж. Стиглиц выступил с идеей «вторичного изобретения государства» — государства более эффективного и отзывчивого, действия которого должны упреждать возникновение проблем и корректировать их, если они появились. Он отмечает, что дело не столько в том, что размеры государства сейчас чрезмерно велики, сколько в том, что оно делает не то, что надо. Извлекая уроки из прошлого, отбрасывая излишние функции и добавляя новые, диктуемые интересами дополнения рынка и обеспечения справедливости в обществе, государство призвано и/рать определенную роль в эффективном и гуманном функционировании любой экономики. /

Цель государственного регулирования рынка ценных бумаг в условиях «вторичного изобретения государства» должна состоять в эффективном обеспечении процесса привлечения необходимых инвестиций в наиболее эффективные и технологичные сферы производства при соблюдении независимыми участниками рынка определенных норм и правил.

В соответствии с этим к основным задачам данного регулирования можно отнести:

• создание ясной и непротиворечивой законодательной и нормативной основы для функционирования фондового рынка;
• обеспечение прозрачности и открытости рынка;
• построение системы гарантий соблюдения прав всех субъектов рынка, свободно осуществляющих свою деятельность на основе принятых «правил игры».

Функционирование рынка ценных бумаг в современной России регулируется целым рядом законодательных актов. Это, прежде всего Гражданский кодекс РФ (части I—II (1994—1996 гг.), а также законы РФ «Об акционерных обществах» (декабрь 1995 г.), «О рынке ценных бумаг» (апрель 1996 г.), «О защите прав законных инвесторов на рынке ценных бумаг» (март 1999 г.), «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (июнь 1999 г.).

Как показывает практика, результативность государственного регулирования любых экономических процессов возрастает, если соответствующие рычаги и стимулы применяются не случайно, под нажимом заинтересованных субъектов рынка, а системно, исходя из долгосрочных целей и текущих задач развития.

Применительно к российскому рынку ценных бумаг это означает, во-первых, ориентацию на ликвидацию возможностей создания финансовых пирамид и перегрева рынка неликвидными акциями.

Во-вторых, необходимо противодействие избыточному притоку иностранного капитала и оттоку отечественного за рубеж.

В этой связи целесообразно принять комплекс мер по ограничению возможностей оперирования отечественными ценными бумагами за пределами страны и соответственно повышению эффективности регулирования оборота рыночных активов со стороны государственных органов контроля за обращением ценных бумаг.

В Российской Федерации роль государственного регулятора фондового рынка до марта 2004 г. выполняла Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), образованная в ноябре 1994 г. как федеральный орган исполнительной власти на базе Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте РФ. Согласно Положению «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг» (в редакции Указа Президента РФ от 3 апреля 2000 г. № 620) ФКЦБ наделялась следующими основными функциями:

• разработка основных направлений развития рынка ценных бумаг и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования этого рынка;
• утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, в том числе стандартов страхования и гарантий на рынке ценных бумаг;
• установление обязательных стандартов и требований к операциям с ценными бумагами, норм допуска к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетнодепозитарной деятельности;
• установление порядка лицензирования и осуществление лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка;
• осуществление контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка, их саморегулируемыми организациями законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных ФКЦБ;
• обеспечение создания общедоступной сйстемы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;
• обращение в арбитражный суд с иском о применении санкций или ликвидации юридического лица, нарушившего законодательство о ценных бумагах;
• надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении,

За десять лет своей деятельности ФКЦБ превратилась наряду с Министерством финансов и Центральным банком РФ в мегарегулятора финансовых рынков. Более того, Комиссия составила серьезную конкуренцию ЦБ РФ в области регулирования деятельности коммерческих банков на фондовом рынке.

В марте 2004 г. в рамках проводимой административной реформы Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была преобразована в Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2004 г. № 206 ФСФР наделялась следующими функциями:

• осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и их проспектов;
• обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;
• осуществление в законодательных рамках контроля и надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка и их саморегулируемых организаций;
• обобщение практики применения соответствующего законодательства и внесение в правительство предложений о его совершенствовании;
• разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;
• организация исследований по вопросам развития финансовых рынков.

Согласно правовым постулатам административной реформы федеральная служба обязана осуществлять надзор и контроль за исполнением гражданами и организациями требований, установленных законом, но не вправе устанавливать для них правила поведения. Казалось, что ФСФР в этом плане соответствует новым подходам к взаимоотношениям государства и бизнеса. Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. Федеральная служба по финансовым рынкам была наделена правом заниматься нормотворческой деятельностью, т.е. разрабатывать и утверждать свои собственные положения, методические указания, инструкции и т.д.

Кроме того, руководство ФСФР, вопервых, выступило с инициативой «один регулятор — один депозитарий — одна биржа», ведущей к монополизации рынка ценных бумаг, вовторых, оно строит планы концентрации контроля над всеми финансовыми рынками, мотивируя это тем, что в условиях взаимопроникновения разных видов финансового бизнеса надзор и контроль должен осуществляться единым органом. Таким образом, складывается олигополия финансовых мегарегуляторов в составе Центрального банка, Федеральной службы по финансовым рынкам, а также Федеральной службы по финансовому мониторингу в составе Министерства финансов, ведущих конкурентную борьбу за сохранение своих позиций и расширение сфер влияния. В этих условиях, с одной стороны, государственным органам не до рекомендаций лауреата Нобелевской премии Дж. Стиглица, с другой стороны, конкуренция вызывает необходимость искать поддержки снизу и контролируемые субъекты бизнеса получают возможность оказывать определенное влияние на своих регуляторов в плане большей демократизации их взаимоотношений.

Что касается непосредственно процесса государственного регулирования рынка ценных бумаг, то здесь представляются обоснованными следующие меры, предложенные учеными Института экономики РАН:

• восстановление резко снизившейся роли Центрального банка РФ в операциях с государственными ценными бумагами;
• возрождение института первичных дилеров на рынке облигацй федерального займа (ОФЗ), задача которого — котировка госбумаг в заданных ЦБ РФ количестве видов и масштабах;
• изменение в период неустойчивости на рынке ставок по коротким продажам Центральным банком корпоративных облигаций коммерческим банкам;
• увеличение выпуска Минфином РФ наиболее надежных ценных бумаг — облигаций сберегательных и нерыночных займов.

Сущность государственного регулирования состоит в установлении и осуществлении общих правил деятельности экономических субъектов и корректировка их в зависимости от конкретных обстоятельств. Государство как распорядитель бюджетных ресурсов, формируемых за счет налоговых поступлений, призвано в первую очередь создавать для общества и бизнеса нормальную экономическую среду для расширенного воспроизводства, в реализации которого не последнюю роль играет рынок ценных бумаг. Развитие регулирования рынка ценных бумаг может идти по трем основным направлениям: усиление системы государственного регулирования, развитие саморегулируемых организаций непосредственных участников рынка, повышение автоматического воздействия самого механизма рынка, отсеивающего недобросовестных участников. В настоящее время, как мы видели, в российской политике по отношению к фондовому рынку преобладает первое направление, в перспективе же все три направления регулирования должны находиться в диалектическом единстве, взаимно дополняя друг друга.