Правовое регулирование охраны окружающей среды в сельском хозяйстве

Наряду с универсальными правилами, установленными законодательством в области охраны окружающей срфеды, ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», иные законодательные и подзаконные акты устанавливают специальные экологические требования к сельскохозяйственной деятельности.

Важнейшим частью окружающей природной среды и специальным объектом организационно-правовой охраны являются земли сельскохозяйственного назначения.

Наиболее важные нормы,  направленные на охрану и поддержание плодородия земель, предусмотрены в ЗК РФ.

В Земельном кодексе закреплены императивные нормы, возлагающие на землепользователейцелыйкомплекс общих обязанностей.

Специальные правовые мерыохраны земель сельскохозяйственного назначения, направленные, в первую очередь, на поддержание плодородия почв и недопущение их деградации,  закреплены  в ФЗ от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель»,  ФЗ от 19.07.1997 № 109-ФЗ  «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

Аналогичные законы и подзаконные нормативные правовые акты приняты и в ряде субъектов РФ. В целях реализации функции планирования была принята Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 – 2010 годы и на период до 2012 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 04.06.2007 № 345, от 07.03.2008 № 158, от 16.03.2009 № 230, от 03.10.2009 № 798).

В некоторых субъектах РФ приняты подобные целевые программы. Указанные и другие акты не только возлагает обязанности на владельцев земельных участков, но и устанавливает юридическую ответственность за их несоблюдение, но и формируют  в совокупности особый организационно-правовой механизм обеспечения охраны и поддержания плодородия земель, включающий наделение федеральных, региональных и муниципальных органов управления соответствующей компетенцией, реализуемой, в том числе, посредством формирования специальных функций управления (направления деятельности уполномоченных органов), поиска наиболее подходящих и адекватных предмету наборов организационных и правовых методов управления в указанной сфере.

В этом механизме ведущая роль принадлежит специально уполномоченным государственным органам. Прежде всего, уполномоченными органами в области обеспечения плодородия почв являются Министерство сельского хозяйства РФ и подведомственная ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Министерство здравоохранения и социального развития и находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), другие федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Мониторинг плодородия земель осуществляется центрами (станциями) агрохимической службы, подведомственными Министерству сельского хозяйства РФ.

Мониторинг плодородия проводится по сельскохозяйственным угодьям по определенным параметрам, включающим в частности, содержание гумуса, кислотность почв, загрязненность химическими веществами и соединениями, в том числе пестицидами, нефтью и нефтепродуктами, радиоактивными элементами, подверженность ветровой и водной эрозии и т.д.

Данные о мониторинге интегрируются по административным районам (муниципальным образованиям) субъекта РФ ежегодно представляются в Министерство сельского хозяйства отдельной формой отчетности.

Он проводится в соответствии с Правилами государственного учета показателей состояния  плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных постановлением Правительства от 1 марта 2001 года № 154.

В некоторых субъектах РФ, например в Ставропольском крае, введены дополнительные документы (паспорт качества почв), фиксирующие информацию о состоянии земельного участка.

ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» не указывает конкретные виды нормативов (стандартов, норм, правил, регламентов), обеспечивающих охрану и поддержание плодородия почв.

Нормативы в области охраны окружающей среды легально определяются как установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

В каждой из указанных групп выделяются подгруппы. Так, например, в первую группу нормативов входят: норматив предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества,  норматив предельно допустимых концентраций микроорганизмов и др.

Вторая группа представлена, например, такими видами нормативов как нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и т.д.

Наряду с собственно экологическим законодательством положения о нормативах качества почвсодержатся в санитарном законодательстве, базовым законом которого является ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.10.2009 № 65 «Об утверждении ГН 2.1.7.2560-09» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.11.2009 № 15223) установленыгигиенические нормативы, распространяющиеся  на почву территорий, прилегающих к объектам уничтожения химического оружия, включая населенные места и сельскохозяйственные угодья.

В соответствии с ст. 17 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» почвы земельных участков сельскохозяйственного назначения, пестициды и агрохимикаты подлежат обязательной сертификации или декларированию соответствия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В то же время ст. 23ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 23.11.2009) «О техническом регулировании» определяется, что обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Такие регламенты пока не приняты, в связи с чем  на сегодняшний день подтверждение соответствия качества почв земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также  пестицидов и агрохимикатов осуществляется только в форме добровольной сертификации.

Общая норма, предписывающая юридическим и физическим лицам обязанности по выполнению правил производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и требований в области охраны окружающей среды, а также запрещающая применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, содержится в ст. 49 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Специальные требования  регламентируются ФЗ от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»,  предусматривающие комплекс мер, направленных на предотвращение возможного вреда здоровью людей и охране окружающей среды на всех стадиях обращения  с ними.

Уполномоченным органом в области контроля и надзора за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами является Россельхознадзор.

Оно также предполагает обеспечение производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями; предоставление собственникам, владельцам, пользователям, в том числе арендаторам, земельных участков техники для осуществления агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий (ст. 20 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).

Мелиоративная деятельность регулируется ФЗ «О мелиорации земель», представляющая собой   коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культурно-технических, химических, противоэрозионных, агро-лесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

Различают 4 вида мелиорации: гидромелиорация агролесомелиорация, Культурно-техническая и химическая мелиорация.

Объектами гидромелиорация являются  заболоченные или излишне увлажненные земли, засушливые, эродированные и иные земли, состояние которых зависит от воздействия воды.

Гидромелиорация осуществляется с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Таким образом, гидромелиорация направлена не только на повышение уровня плодородия земель, но и способствует минимизации и ликвидации последствий негативных процессов природного или антропогенного характера, приводящих к деградации земель.

Эти же цели преследует и агролесомелиорация, к которой относятся мелиорация  противоэрозионная, полезащитная, пастбищезащитная.

Однако, несмотря на то, что мелиорация земель играет существенную роль в части повышения плодородия почв, при ее проведении также необходимо соблюдать правила охраны окружающей среды.

В соответствии с ними при осуществлении мелиорации земель, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду.

Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

Ряд мероприятий, связанных с обеспечением плодородия земель сельскохозяйственного назначения финансируются из средств федерального и региональных бюджетов.

Помимо финансирования целевых федеральных и региональных программ, финансовая помощь производителям сельскохозяйственной продукции оказывается субъектами  РФ в виде субсидий.

В то же время в отношении земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, закреплены организационно-правовые меры по их реабилитации. 

Одно из требований экологического законодательства, закрепленного в ст. 42 ФЗ «Об охране окружающей среды» и предъявляемого к объектам сельскохозяйственного назначения, – наличие санитарно-защитных зон и очистных сооружений, исключающих загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.

Эти общие требования конкретизируются в других нормативных правовых актах. Санитарно-защитные зоны представляют собой территории определенного размера вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, с особым правовым режимом использования.

В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» санитарно-защитные зоны обеспечивают уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами или до величин приемлемого риска для здоровья населения.

По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны зависит от класса опасности объекта. В зависимости от вида производства выделяется от 4 до 5 классов опасности.

К I классу опасности (размер санитарно-защитной зоны – 1000 м) относятся: птицефабрики с содержанием более 400 тыс. кур-несушек и более 3 млн. бройлеров в год, свиноводческие комплексы и комплексы крупного рогатого скота, открытые хранилища навоза и помета.

К  II классу (размер санитарно-защитной зоны –500 м) – например, свинофермы от 4 до 12 тыс. голов, фермы крупного рогатого скота от 1200 до 2000 коров и до 6000 ското-мест для молодняка, склады для хранения ядохимикатов свыше 500 т. и др.

К III классу (размер санитарно-защитной зоны –300 м) – свинофермы до 4 тыс. голов, фермы овцеводческие на 5 – 30 тыс. голов, склады для хранения ядохимикатов и минеральных удобрений более 50 т. и др.

IV класс (размер санитарно-защитной зоны –100 м) – тепличные и парниковые хозяйства, мелиоративные объекты с использованием животноводческих стоков, цехи по приготовлению кормов, включая использование пищевых отходов и др.

V класс (размер санитарно-защитной зоны – 50 м) – хранилища фруктов, овощей, картофеля, зерна и др. Законодательство предусматривает требование к санитарному разрыву от населенного пункта до сельскохозяйственных полей, обрабатываемых пестицидами и агрохимикатами авиационным способом, который должен составлять не менее 2000 м.

Правила охраны животного мира, наряду с ФЗ «О животном мире», содержатся в постановлении Правительства РФ от 13.08.1996 г. № 997  (в ред. Постановления Правительства РФ от 13.03.2008 N 169) «Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи», содержащим специальный раздел: «Требования при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов».

В соответствии с указанным нормативным правовым актом при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов не допускается применение технологий и механизмов, которые вызывают массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. В документе содержится требование о необходимости использования технологий, специально оборудованной сельскохозяйственной техники, исключающих возможность гибели животных.

Производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды.

Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных.

При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопасного их передвижения через указанные сооружения, оснащать водозаборные сооружения и каналы гидромелиоративных систем специальными защитными устройствами.

Охрана водных объектов от негативного воздействия сельскохозяйственной деятельности регулируется водным законодательством. Помимо установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты особые требования законодательство предъявляет к недопущению загрязнения источников питьевого водоснабжения путем установления зон санитарной охраны и придания им особого правового режима.

Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

Правовой режим зон санитарной охраны определяется: для поверхностных водных объектов – Санитарными правилами и нормами  «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. САНПИН 2.1.4.1110-02», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10;

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.07.2001 N 19 «О введении в действие Санитарных правил – СП 2.1.5.1059-01 (вместе с «Гигиеническими требованиями к охране подземных вод от загрязнения. СП 2.1.5.1059-01», утвержденных постановлением  Главного государственного санитарного врача РФ от 16.07.2001 № 19.

Аналогичные требования предъявляются и к охране подземных вод при осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

Общие требования к охране и защите лесов содержатся в Лесном кодексе РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ и сводятся, в первую очередь, к их охране от пожаров, загрязнения, иного негативного воздействия, обеспечение санитарной безопасности лесов.

Характерным именно для сельскохозяйственных организаций является запрет на выжигание травы на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и озеленительным лесным насаждениям, без постоянного наблюдения.

Санитарная охрана лесов ведется на основе Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.06.2007 № 414, в соответствии с которыми при использовании лесов не допускается загрязнение почвы в результате нарушения установленных законодательством РФ требований к обращению с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; выпас сельскохозяйственных животных на неогороженных лесных участках, предоставленных для ведения сельского хозяйства, без пастуха или без привязи и т.д.

Специальные требования законодательство об охране атмосферного воздуха предъявляет к проектированию, размещению, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства, эксплуатации транспортных и иных передвижных средств.