Понятие и виды международно-правовых актов

По юридической силе международные акты подразделяются на: международные договоры и международные документы.

Под международным договором понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (соглашение, конвенция, договор, устав).

Юридической силой обладают только международные договоры, которые являются основными источниками международного права.

Международные документы лишь выражают намерение договаривающихся сторон взаимодействовать определенным образом, устанавливают единство подходов в реализации ранее принятых международных обязательств, закрепляют стремление сторон установить взаимные обязательства в отдельных сферах международного сотрудничества в виде международных договоров.

Заключающие их стороны не принимают на себя юридических обязательств международного характера, в связи с чем не могут быть предъявлены претензии в отношении неисполнения закрепленных в международном документе намерений.

По предмету регулирования международные договоры делятся на:

Договоры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Охрана и защита прав и свобод человека и гражданина является одной из главных задач деятельности полиции, а права человека в России гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17 Конституции РФ), которые содержатся в ключевых международных договорах.

Договоры данного вида закрепляют права человека, раскрывают их содержание, регулируют цели, основания, пределы ограничения прав и свобод, обязанности государств по их обеспечению.

Следует учитывать, что большинство договоров в сфере прав человека, согласно российскому законодательству, являются «самоисполнимыми», следовательно могут непосредственно применяться субъектами внутригосударственного права, в том числе и сотрудниками полиции.

Наибольшее значение имеют договоры общего характера, гарантирующие целый комплекс прав человека. К ним относятся Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.).

Данные договоры содержат обязательные для государств стандарты в области прав человека.

Например, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), Конвенция о статусе беженцев (1951 г.), Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (1981 г.) и др.

Договоры в сфере борьбы с преступностью. Международные договоры, регулирующие сотрудничество государств в борьбе с преступностью, можно разделить на четыре группы.

Первую группу образуют договоры, направленные на борьбу с международными преступлениями, т. е. наиболее тяжкими деяниями против мира и безопасности человечества, ответственность за которые физическое лицо может нести как перед национальными, так и перед международными судебными органами.

Вторую группу образуют договоры о борьбе с преступлениями международного характера. Преступления международного характера по объекту посягательства и степени общественной опасности отличаются от международных преступлений.

Они затрагивают интересы не одного, а двух или нескольких государств и в отношении этих деяний принята специальная международная конвенция либо положения о них есть в другой международной конвенции, носящей более общий характер.

За такие преступления физические лица несут уголовную ответственность только перед национальными судебными органами. Это такие преступления, как распространение и торговля наркотиками; подделка денежных знаков и их распространение; пиратство и так называемое «воздушное пиратство», захват заложников; посягательство на лиц, пользующихся дипломатической защитой; незаконный захват и использование ядерного материала; незаконные операции с культурными ценностями и др.

Как правило, данные конвенции регулируют четыре блока вопросов: определяют состав преступления в качестве своего рода общего стандарта; содержат обязательство государств по приведению в соответствие с ними национального уголовного законодательства, решают вопрос о разделении юрисдикции государств-участников, регулируют оказание правовой помощи.

Третью группу международных договоров в сфере борьбы с преступностью составляют соглашения о правовой помощи по уголовным делам, в том числе договоры о выдаче.

Среди них преобладают соглашения двухстороннего характера. Многосторонних договоров всего несколько и заключаются они, как правило, в рамках региональных международных организаций.

К ним относятся:

• Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.);
• Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.) (заключена в рамках СНГ);
• Протокол к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1997 г.);
• Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам (1972 г.), Европейская конвенция о выдаче (1957 г.);
• Дополнительный протокол к Европейской конвенции о выдаче (1975 г.);
• Второй дополнительный протокол к Европейской конвенции о выдаче (1978 г.)

Подобные договоры регулируют виды и объем правовой помощи, предусматривают центральные органы сторон, ответственные за ее оказание, форму и содержание запросов о правовой помощи, порядок их исполнения и ряд других вопросов. Центральными органами со стороны Российской Федерации являются, как правило, Генеральная прокуратура и Министерство юстиции (по вопросам, связанным с деятельностью судов).

Четвертую группу договоров в сфере борьбы с преступностью составляют соглашения общего характера о борьбе с преступностью в целом. Основную массу таких договоров составляют двусторонние межправительственные соглашения.

Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Израиль о сотрудничестве в борьбе с преступностью (1997 г.). Данные соглашения достаточно лаконичны и регулируют лишь самые общие вопросы сотрудничества, связанные с обменом опытом и информацией.

Учредительные договоры международных организаций. МВД России участвует в осуществлении международного сотрудничества в рамках различных международных межправительственных организаций, таких как ООН, Совет Европы, СНГ, Шанхайская организация сотрудничества, Организация Черноморского экономического сотрудничества, Интерпол и др., поэтому уставы данных организаций также включаются в правовую основу деятельности Министерства.

Примерами таких договоров являются Устав ООН (1945 г.), Устав Совета Европы (1949 г.), Устав СНГ (1993 г.), Хартия Шанхайской организации сотрудничества (2002 г.), Устав Организации Черноморского экономического сотрудничества (2002 г.), Устав Международной организации уголовной полиции (Интерпола) (1956 г.).

Уставы международных организаций регулируют цели, принципы деятельности, структуру, порядок работы организации, полномочия ее органов, порядок приема в состав организации новых членов, порядок прекращения членства в организации и иные вопросы, связанные с деятельностью организации.

Согласно ст. 103 Устава ООН, если обязательства членов ООН окажутся в противоречии с их обязательствами по какомулибо иному международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН.

Соглашения в сфере безопасности дорожного движения. Преобладают среди подобных договоров двусторонние межправительственные соглашения.

Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия о международном автомобильном сообщении (2007 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о международном автомобильном сообщении (2002 г.).

В данную группу международных договоров входят и многосторонние конвенции: Конвенция о дорожном движении (1968 г.), Конвенция о дорожных знаках (1968 г.). В рамках Совета Европы принята Конвенция о мерах наказания за нарушение правил дорожного движения, однако Россия в ней не участвует.

Соглашения по иным вопросам. В эту группу входят договоры о сотрудничестве по отдельным специальным вопросам, в основном обеспечивающего характера, таким как подготовка кадров для правоохранительных органов, пенсионное обеспечение, медицинское обеспечение и др.

Большинство таких соглашений заключено в рамках СНГ. Например, Соглашение о подготовке кадров для органов внутренних дел (полиции) и внутренних войск государств-участников СНГ (2007 г.), Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере медицинского обслуживания и санаторно-курортного обеспечения (1995 г.), Соглашение между министерствами внутренних дел в области обеспечения материально-техническими средствами и изделиями специальной техники (1992 г.), Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел государств-участников СНГ в сфере правового обеспечения (2009 г.).

Двусторонние договоры дают возможность учитывать специфику сторон и их отношений. В общем количестве такие международные договоры составляют большинство. Чаще всего двухсторонними являются соглашения о правовой помощи по уголовным делам, о выдаче, о передаче для наказания лиц, осужденных к лишению свободы.

Весьма распространены двухсторонние межправительственные соглашения о сотрудничестве в борьбе с преступностью или отдельными ее проявлениями.

Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Объединенных Арабских Эмиратов о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (2007 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Индия о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных средств и их прекурсоров (2007 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия о сотрудничестве в борьбе с преступлениями, представляющими повышенную опасность (1999 г.). Межведомственные соглашения, которые заключает МВД России с компетентными органами иностранных государств, как правило, также являются двухсторонними.

Многосторонние договоры могут быть универсальными, региональными и локальными. С помощью универсальных международных договоров решаются проблемы, касающиеся международного сообщества в целом.

Такие договоры разрабатываются и заключаются под эгидой ООН либо специализированных учреждений ООН, т. е. самостоятельных международных межправительственных организаций, поставленных в связь с ООН особыми соглашениями, на основе которых ООН выполняет в отношении них координирующие функции.

К таким организациям относятся Международная организация гражданской авиации (далее – ИКАО), Международная морская организация (далее – ИМО) и др.

Например, в рамках ООН разработана Конвенция ООН против коррупции (2003 г.), Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.); в рамках ИКАО – Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963 г.), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970 г.), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971 г.); в рамках ИМО – Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г.).

Региональные договоры затрагивают интересы государств определенного географического региона. Они заключаются в рамках региональных международных организаций – Совета Европы, СНГ, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Например, Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (2005 г.).

Локальными можно считать международные договоры с участием ограниченного числа, как правило, граничащих между собой государств по вопросам, представляющим взаимный интерес.

Примером таких договоров является Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (1999 г.).

В зависимости от органов, представляющих государство, различают:

Межгосударственные договоры. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (далее – ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») это международные договоры, которые заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации.

Двусторонние межгосударственные соглашения, как правило, заключаются по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам, выдачи, передачи осужденных для отбывания наказания. Например, Договор между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам (1999 г.).

Межправительственные договоры. В соответствии со ст. 3 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» это международные договоры, которые заключаются от имени Правительства Российской Федерации.

Межправительственные соглашения, затрагивающие компетенцию МВД России, как правило, носят двусторонний характер и заключаются либо по вопросам борьбы с преступностью, либо отдельными ее проявлениями.

Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Швеция о сотрудничестве в борьбе с преступностью (1995 г.) или Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием доходов), полученных незаконным путем (1999 г.).

Межведомственные договоры. Это соглашения, заключаемые в соответствии с вышеуказанной нормой Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций.

Всего от имени МВД России заключено около 70 межведомственных договоров. Как правило, они являются двусторонними. В качестве примера можно назвать Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Сербия (2009 г.).

Многосторонние межведомственные соглашения заключены только в рамках СНГ и регулируют как общие вопросы сотрудничества в борьбе с преступностью, например, Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью (1992 г.), так и специальные, связанные с борьбой с конкретными видами преступлений или конкретными аспектами сотрудничества, например, Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с терроризмом (2000 г.) или Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения оперативно-розыскной деятельности (1998 г.).

В целях унификации положений заключаемых МВД России соглашений Правительство Российской Федерации приняло постановление «О заключении Соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств» от 29 июня 1995 г. № 6531, которым утвердило типовой проект Соглашения о сотрудничестве между МВД России и компетентными ведомствами иностранных государств.

Следует сказать, что проводимые в этой классификации различия международных договоров в зависимости от уровня и правового положения органов, уполномоченных на их заключение, следует воспринимать как относительно условные, так как договоры, которые заключаются от имени Правительства Российской Федерации и от имени соответствующих ведомств Российской Федерации, создают международные обязательства и права не в отношении именно Правительства или ведомства, а в отношении всего государства в целом, поскольку именно государство (Российская Федерация) несет ответственность за исполнение этих договоров.

Совершенно справедливое по этому поводу было сделано замечание И. И. Лукашуком, который подчеркнул, что стороной в договоре является государство, а не его подразделения или органы.

Он также отметил, что употребляемое в ст. 3 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» уровневое деление международных договоров отражает присущую договорной практике юридическую неточность. «Во всех случаях договоры заключаются между государствами, и, следовательно, должны заключаться от их имени соответствующими органами».

Однако, развивая эту тему дальше, автор полагает, что уровень представительства все-таки не лишен юридического значения, поскольку при заключении договора он может иметь существенные последствия во внутреннем праве государств.

Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор по своей юридической силе не уступает межгосударственному.

По виду субъектов, которые являются стороной международного договора, все международные соглашения, составляющие правовую основу деятельности полиции, можно разделить на две группы:

Договоры с государствами. Таких договоров подавляющее большинство. Все вышеприведенные международные договоры являются примерами договоров, в которых сторонами являются государства.

Договоры с международными организациями. Подобные договоры носят единичный характер. В качестве примера можно назвать Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (2003 г.).

Другим примером договора с международными организациями является Соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организации по миграции (1992 г.).

По срокам действия различают следующие виды международных договоров:

Срочные договоры, в тексте которых указан срок их действия или события, с наступлением его связывается прекращение их действия.

Заключение срочных договоров по вопросам, затрагивающим компетенцию МВД России, является редким явлением. Объясняется это тем обстоятельством, что почти все современные международные договоры предусматривают возможность денонсации.

Срочные договоры с возможностью автоматического продления. Например, Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Афганистан о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров от 16 марта 2009 г. в ст. 15 предусмотрено: «Настоящее Соглашение заключается сроком на пять лет.

В дальнейшем действие настоящего Соглашения автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не менее чем за шесть месяцев до истечения первоначального или любого последующего периода его действия не уведомит другую Сторону в письменной форме о своем намерении прекратить действие настоящего Соглашения».

Договоры с неопределенным сроком действия, т. е. такие, в тексте которых не установлено время прекращения их действия. Заключение таких договоров составляет общее правило.

По возможности участия международные договоры можно также разделить на три группы:

Закрытые, в которых участвуют только заключившие его государства. Например, Соглашение между правительствами государств-участников Черноморского экономического сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (1998 г.) не предусматривает присоединение к нему каких-либо иных государств.

Открытые, к которым возможно присоединение других государств. К таким договорам, как правило, относятся конвенции универсального характера, заключенные в рамках ООН и других универсальных международных организаций, объект и цели которых представляют интерес для всех государств.

Примером является Конвенция о психотропных веществах (1971 г.), которая в ст. 25 предусматривает возможность присоединения к ней всех государств, являющихся членами ООН, специализированных учреждений ООН, Международного агенства по атомной энергии (МАГАТЭ), Статута Международного Суда или любых других государств, приглашенных Советом.

Полуоткрытые, к которым могут присоединиться и другие государства, но с согласия его участников. Примером является Европейская конвенция о выдаче (1957 г.). По общему правилу, участниками данной конвенции могут быть только члены Совета Европы, но в соответствии с ч. 1 ст. 30 «Комитет министров Совета Европы может пригласить государство, не являющееся членом Совета, присоединиться к настоящей Конвенции при условии, что резолюция, содержащая такое приглашение, получит единогласное одобрение членов Совета, ратифицировавших Конвенцию».

По соответствию основным принципам международного права международные договоры делятся на правомерные и неправомерные. Все международные договоры, составляющие правовую основу деятельности МВД России, являются правомерными.

Следует отметить, что ни Венская конвенция о праве международных договоров (1969 г.), ни ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.) не устанавливают какого-либо обязательного наименования для международных договоров.

Так, Венская конвенция определяет договор как «международное соглашение независимо от его конкретного наименования».

Поэтому международный договор является родовым понятием, а для обозначения конкретных договоров могут использоваться различные термины: соглашение, договор, конвенция, пакт, хартия, устав, протокол, дополнительный протокол и др.

Хотя наименование для различных видов международных договоров нормативно не определено, анализ договоров, составляющих правовую основу деятельности МВД России, позволяет выявить определенные закономерности. Как правило, конвенциями называют многосторонние межгосударственные международные договоры универсального и регионального характера.

Двусторонние межгосударственные международные договоры о правовой помощи по уголовным делам, о выдаче, как правило, именуются договорами.

Уставами называются учредительные договоры международных организаций. Протоколами и дополнительными протоколами называются международные договоры, носящие факультативный характер по отношению к основным. Например, Дополнительный протокол к Европейской конвенции о выдаче (1975 г.).

Следует учитывать, что рассмотренная в данном параграфе классификация международных договоров, составляющих правовую основу деятельности полиции, как и всякая другая, в определенной степени условна, так как одно и то же соглашение может быть отнесено к различным видам в зависимости от оснований классификации. Но классификация является необходимым теоретическим приемом, позволяющим познать характерные черты и свойства международных договоров.