Понятие и стадии законодательного процесса

Рассмотрим стадии применительно к законотворческому (законодательному) процессу в Российской Федерации (на федеральном уровне).

Они применимы, за исключением некоторых особенностей в зависимости от вида закона к закону РФ о поправке к Конституции РФ, федеральному конституционному закону и федеральному закону.

Законодательная инициатива (1-я стадия)

Составить свой законопроект и предложить его законодательному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы (ст. 104).

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон.

Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.).

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы неодинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы:

• субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо рамками;
• субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

И лишь после того как этот законопроект по поручению Председателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента (2-я стадия)

Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответственный за законопроект.

Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государственной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз. И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции законопроекта (3-я стадия)

Обсуждение концепции считается первым чтением законопроекта.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может вынести одно из трех решений:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
• принять закон;
• отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Для обеспечения качества законов, их научной обоснованности необходимо создать условия, обеспечивающие подлинно демократическую процедуру законотворчества.

Важно обеспечить творческую, деловую обстановку в законопроектной работе, широкое, гласное обсуждение законов на основе анализа различных точек зрения. Причем такое широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: и в комиссиях, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в самом законодательном органе.

Наибольшую отдачу дает, конечно, обсуждение подготовленного проекта. Однако не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще его первоначального текста.

Нужно предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комиссия, готовящая проект, займется формулированием конкретных законоположений совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, причем проводить такие обсуждения не только на федеральном, Целесообразно организовывать обсуждение концепций законопроектов в сфере  но и на региональном уровне.

Предварительное обсуждение можно было бы организовать на парламентских слушаниях, в печати, на телевидении, в научно-исследовательских учреждениях и вузах, на предприятиях, коллегиях министерств, в советах по правотворческой работе, на конференциях, митингах, собраниях избирателей и т.д.

Такие формы обсуждения крупных законопроектов позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта четкие ориентиры в работе. Обсуждение же подготовленного проекта невольно в какой-то степени «связывает» участвующих в обсуждении готовыми формулировками, идеями.

Подготовленный проект обсуждается на отдельных или совместных заседаниях комитетов Государственной Думы, осуществляющих разработку проекта.

Проект может быть обсужден также на совещаниях с участием представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений.

Очень важно создать условия, обеспечивающие свободное и конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов.

Рассмотрение поправок к законопроекту (продолжение 3-й стадии)

Рассмотрение поправок – второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку он рассчитан на миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них поправки.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Принятие закона (продолжение 3 стадии)

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. На этом этапе уже не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение закона Советом Федерации (4-я стадия)

Этот орган существует для дополнительной проверки необходимости принятия закона, его качества, наличие средств для его исполнения и др. Верхней палате для выяснения этих вопросов дается две недели. Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение 14 дней не представлен на заседание для рассмотрения, он считается принятым и направляется Президенту Российской Федерации для подписания.

Подписание закона Президентом Российской Федерации (5-я стадия)

Опубликование закона (промульгация) (продолжение 5-й стадии)

Это действие, заключающееся в доведении нормативных актов до сведения всех граждан, кому они адресованы.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в “Парламентской газете”, “Российской газете”, “Собрании законодательства Российской Федерации” или первое размещение (опубликование) на “Официальном интернет-портале правовой информации” (pravo_gov_ru).