Понятие и классификация органов внешних сношений

Органы внешних сношений по месту их нахождения и деятельности делятся на центральные и зарубежные. В свою очередь центральные подразделяются по характеру их функций и правовому основанию их существования на две группы: органы общего политического руководства, выполняющие общеполитические функции и определённые, как правило, конституциями государств, и органы, осуществляющие внешние сношения в специальных областях (торговой, экономической, научной и т.д.).

К центральным органам общего политического руководства относятся:

• высшие законодательные органы власти;
• глава государства (единоличный или коллегиальный), правительство, и в первую очередь глава правительства;
• министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

Сношения этих органов непосредственно с иностранными центральными органами внешних сношений регулируются как национальными, так и международными нормами, в основном международными обычаями. Сношения центральных Органов внешних сношений общего политического руководства с иностранными дипломатическими представительствами в значительно большей степени регламентируются многосторонними международными конвенциями, в частности, Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Органы внешних сношений за рубежом могут быть постоянными и временными.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются на две группы: постоянные и временные. К первой группе относятся дипломатические представительства государств, аккредитованные в странах, с которыми поддерживаются дипломатические отношения (посольства и миссии); консульские представительства, торговые представительства; постоянные представительства государств при международных организациях.

К временным зарубежным органам внешних сношений относятся:

• различные специальные миссии, направляемые в другие государства для участия в церемониальных мероприятиях, ведения переговоров и др.;
• делегации и группы наблюдателей на международных конференциях;
• делегации для участия в работе сессий международных организаций и их органов и т.д.

Установление дипломатических отношений влечёт за собой обмен дипломатическими представительствами. В свою очередь это возможно только в соответствующих политико-правовых условиях, прежде всего при условии признания деюре. Может быть и обратное явление, когда следствием установления дипломатических отношений является так называемое «молчаливое признание». Так или иначе, но «установление дипломатических отношений между государствами и учреждение постоянных дипломатических представительств осуществляется по взаимному согласию» (ст. 2 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.). Конвенция 1961 г. оперирует термином «представительство», не раскрывая его.

Современная практика знает следующие виды дипломатических и приравненных к ним представительств:

♦ Посольства – представительства первого, высшего класса, во главе которого находится дипломатический представитель, имеющий класс посла, аккредитованного при главе государства. К ним приравниваются представительства Ватикана – нунциатуры, а также представительства, которыми обмениваются государства Британского Содружества, возглавляемые высокими комиссарами, занимающими в дипломатическом корпусе то же положение, что и послы (например, Высокий (Верховный) комиссар Великобритании в Индии).

Правовой статус Посольства РФ определён Положением о нём, которое утверждено Указом Президента России от 28 октября 1996 г. Посольство РФ является государственным органом внешних сношений РФ, осуществляющим представительство РФ в государстве пребывания. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство входит в систему Министерства иностранных дел РФ. Посольство осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ,

Положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, Положением о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве, настоящим Положением, нормативными актами и указаниями МИДа России, а также Венской конвенцией о дипломатических сношениях и другими применимыми нормами международного права. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.

Указанные представительства, делегации и группы специалистов оказывают Посольству содействие в осуществлении его функций, в установленном порядке информируют Посольство о своей деятельности. Посольство, его сотрудники и члены их семей пользуются в государстве пребывания привилегиями и иммунитетами в соответствии с международным правом и законодательством государства пребывания. Сотрудники Посольства и члены их семей обязаны уважать законы, административные правила, а также традиции и обычаи государства пребывания, воздерживаться от любых действий, которые могут быть истолкованы как вмешательство во внутренние дела государства пребывания.

Основными задачами и функциями Посольства являются:

• представительство РФ в государстве пребывания;
• обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве пребывания;
• выполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, МИДа России, а также согласованных с МИДом России поручений других федеральных органов государственной власти и запросов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Поручения федеральных органов исполнительной власти и запросы органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций направляются Посольству только через МИД России;
• сбор информации о государстве пребывания, анализ отношений РФ с государством пребывания, его внешней и внутренней политики, положения в системе международных отношений, а также изучение деятельности других государств, международных организаций и союзов в регионе, в котором расположено государство пребывания;
• информирование в установленном порядке Президента РФ, Правительства РФ, МИДа России, других федеральных органов исполнительной власти по вопросам внешней и внутренней политики государства пребывания и внесение в установленном порядке предложений по развитию отношений РФ с государством пребывания, обеспечению интересов РФ в соответствующем регионе и мире в целом;
• обеспечение дипломатическими средствами развития сотрудничества РФ с государством пребывания в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной и других областях, представляющих взаимный интерес, оказание содействия государственным органам и при необходимости общественным объединениям и представителям деловых кругов РФ в установлении контактов с государственными органами, представителями общественных объединений и деловых кругов государства пребывания;
• получение в установленном порядке от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций документов, справочных и иных материалов, необходимых для решения вопросов, входящих в компетенцию Посольства, передача в установленном порядке информации указанным органам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• участие в подготовке проектов международных договоров РФ с государством пребывания, предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия договоров, осуществление контроля за выполнением двусторонних договоров РФ с государством пребывания, а также многосторонних договоров в части отношений РФ с государством пребывания;
• защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц РФ с учётом законодательства государства пребывания;
• поддержание контактов с органами государственной власти государства пребывания, внешнеполитическим и другими ведомствами, общественными объединениями, деловыми, научными и культурными кругами, средствами массовой информации, представителями дипломатического корпуса в государстве пребывания;
• выполнение консульских функций, общее руководство деятельностью консульских учреждений РФ в государстве пребывания, содействие установлению и развитию связей и контактов с проживающими в нём соотечественниками;
• распространение в государстве пребывания официальной информации о внешней и внутренней политике РФ, её социально-экономической, культурной и духовной жизни;
• участие в подготовке и осуществлении межгосударственных обменов на высшем и высоком уровне, а также визитов официальных делегаций, включая делегации Федерального Собрания РФ;
• согласование по поручению МИДа России вопросов направления делегаций и представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в государство пребывания;
• защита имущественных прав и интересов РФ в государстве пребывания;
• принятие необходимых мер по обеспечению безопасности Посольства, его сотрудников и членов их семей, организация в установленном порядке деятельности загранучреждений и действий граждан РФ в государстве пребывания в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, включая ситуации, возникающие вследствие угроз или актов международного терроризма;
• представительство и защита в государстве пребывания на основе соответствующих международных договорённостей интересов третьих государств и их граждан;
• выполнение других функций в соответствии с законодательством РФ, законодательством государства пребывания, нормами международного права.

♦ Миссии, возглавляемые посланником, аккредитованным при главе государства – представительства второго класса. Им соответствуют папские интернунциатуры.

♦ Миссии, возглавляемые поверенным в делах, аккредитованным при Министерстве иностранных дел.

♦ Дипломатические и приравненные к ним официальные представительства, имеющие по тем или иным причинам иное, чем посольство и миссия, название и некоторые особенности правового положения.

Правовое положение специальных дипломатических миссий регулируется в основном обычным правом, часть норм которого была зафиксирована в Конвенции о специальных миссиях 1969 г. (вступила в силу 21 июня 1985 г.). Конвенция состоит из преамбулы и 55 статей, которые условно можно разделить на три части. Первая часть, охватывающая ст. 2 – 21, содержит положения принципиального характера и касается вопросов, связанных с направлением и функционированием специальных миссий. Вторая часть (ст. 2 – 46) связана главным образом с определением общих преимуществ, привилегий и иммунитетов специальных миссий. Третья часть (ст. 47 – 55) – положения, воспроизводящие с некоторыми изменениями соответствующие статьи Венских конвенций 1961 и 1963 гг. (уважение законов и постановлений принимающего государства, запрещение заниматься в принимающем государстве профессиональной или коммерческой деятельностью, недопущение дискриминации, подписание, ратификация и т.д.)

В тех случаях, когда в составе специальных миссий нет лиц высокого ранга, статус этих миссий в принципе аналогичен статусу соответствующих категорий персонала дипломатического представительства. Функции, состав и привилегии специальных миссий обычно согласуются заинтересованными государствами. Вместе с тем в Конвенции 1969 г. закреплены некоторые ограничения иммунитетов и привилегий специальных миссий. В частности её ст. 25 допускает вступление в помещения, занимаемые специальной миссией, местных властей в случае пожара или иного стихийного бедствия по существу без согласия главы миссии (по этой причине СССР не подписал Конвенцию).