Особенности производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административно-юрисдикционного процесса.

Производство по делам об административных правонарушениях можно охарактеризовать как институт административного права, включающий в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных взысканий за административные правонарушения.

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой разновидность исполнительно-распределительной деятельности, поэтому в ней действуют общие принципы управления: законности, демократизма, оперативности.

Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задачами данной деятельности принципы: объективной истины, обеспечения права на защиту.

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности, а также приведения обстоятельств, смягчающих его вину.

Для успешного решения задач производства по делам об административных правонарушениях большое значение имеет подготовка к рассмотрению дела, заключающаяся в выяснении ряда важных вопросов, которые требуется разрешить до начала рассмотрения дела по существу, и предусмотренная ст. 29.1 КоАП РФ. Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”, судья при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении обязан произвести перечисленные в ст. 29.1 КоАП РФ процессуальные действия в целях выполнения предусмотренных ст. 24.1 КоАП РФ задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Далее судья устанавливает, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом.

В порядке подготовки дела к рассмотрению судья, руководствуясь положениями КоАП РФ и постановлением Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”, должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ (даты и места его составления, должности, фамилии лица, составившего протокол), и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушения установленных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

В том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Проверяя полномочия должностного лица на составление протокола, следует учитывать положения, содержащиеся в ст. 28.3 КоАП РФ, а также нормативные акты соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ).

В случае реорганизации федеральных органов исполнительной власти необходимо проверять, сохранено ли за соответствующими должностными лицами этих органов право на составление протокола и рассмотрение дела об административном правонарушении и не переданы ли эти функции должностным лицам других федеральных органов исполнительной власти.

Далее судья должен установить, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу. Судье следует иметь в виду, что ст. 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу.

Законодателем установлен 15-дневный срок рассмотрения административного дела со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов.

По общим правилам срок давности привлечения к ответственности исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем его обнаружения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Из постановления Пленума Верховного Суда РФ усматривается, что, проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, необходимо учитывать, что КоАП РФ предусматривает единичный случай приостановления течения этого срока. Таким случаем является удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства, когда время пересылки его дела не включается в срок давности привлечения к административной ответственности. В силу ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ течение названного срока приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, уполномоченному рассматривать дело по месту жительства лица, в отношении которого ведется данное дело.

Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, следует также учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности перерыва данного срока.

По смыслу ч. 1 ст. 4.5 и п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмены и прекращения производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

В соответствии с п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” в целях соблюдения установленных ст. 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения.

Стадия рассмотрения дела – главная в производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь принимается акт, в котором судья официально признает наличие нарушения, определяет меру воздействия, наличие вины. Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении предусмотрен ст. 29.7 КоАП РФ.

Судья при рассмотрении дела об административном правонарушении обязан, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, в соответствии с правилами ст. 26.1 КоАП РФ выяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб, а также выяснить другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Руководствуясь ст. 26.11 КоАП РФ, судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, должен оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Рассмотрение дела начинается с представления должностного лица, рассматривающего данное дело, далее объявляется, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности.

Необходимо отметить, что стадия рассмотрения дела об административном правонарушении связана с лицами, участвующими в производстве. Статьи 25.1-25.11 КоАП РФ определяют процессуальный статус каждой из сторон, акцентируя при этом внимание на правах и обязанностях лица, привлекаемого к ответственности.

Эксперт вправе:

• знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы;
• заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения;
• с разрешения органа (должностного лица), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, задавать лицу, привлекаемому к ответственности, потерпевшему, свидетелям вопросы, относящиеся к предмету экспертизы;
• присутствовать при рассмотрении дела;

Затем судьей проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника, представителя. Полномочия адвоката, выступающего в качестве защитника или представителя, удостоверяются ордером, выданным юридической консультацией, а полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, – доверенностью, которая должна быть оформлена в соответствии с законом.

Далее судья выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, причины неявки участников производства по делу и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо от отложении рассмотрения дела. В том случае, если в материалах дела отсутствуют сведения о направлении лицу, в отношении которого ведется производство по делу, извещения о месте и времени рассмотрения дела, это влечет отмену судебных постановлений.

Как разъясняется в постановлении Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.

Обычно дело по административному правонарушению рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего и других лиц, но в том случае, если имеются данные о надлежащем извещении вышеуказанных лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступили ходатайства об отложении рассмотрения дела, дело может быть рассмотрено в их отсутствие.

В соответствии с ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ существуют определенные категории дел, при рассмотрении которых присутствие физического лица, привлекаемого к административной ответственности, является обязательным. При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

Если судья решает продолжать рассмотрение дела, лицам, участвующим в деле, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1-25.11 КоАП РФ.

Рассмотрение дела может быть отложено в случае поступления заявления о самоотводе или отводе судьи, специалиста, эксперта, переводчика и др., а также в случае неявки без уважительных причин лиц, участие которых является обязательным при рассмотрении дела (в этом случае осуществляется привод этих лиц).

Необходимо отметить, что в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” в случаях, когда при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья на основании ст. 26.4 КоАП РФ выносит определение о назначении экспертизы. Такое определение может быть вынесено как по инициативе судьи, так и на основании ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, прокурора, защитника.

В условиях, когда установлены многочисленные составы административных правонарушений юридических лиц, в том числе в сфере антимонопольного, налогового, таможенного и некоторых других отраслей законодательства, значение экспертизы, проведенной лицом, обладающим специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, трудно переоценить. Экспертиза может быть назначена по инициативе субъекта административной юрисдикции либо по ходатайству лица, привлекаемого к административной ответственности, или потерпевшего, если с этими ходатайствами согласится судья, рассматривающий дело.

При решении вопроса о назначении экспертизы по делу об административном правонарушении с учетом объема и содержания прав, предоставленных потерпевшему и лицу, в отношении которого ведется производство по делу (ч. 1 ст. 25.1, ч. 2 ст. 25.2, ч. 4 ст. 26.4 КоАП РФ), необходимо выяснить у названных участников производства по делу их мнение о кандидатуре эксперта, экспертного учреждения и о вопросах, которые должны быть разрешены экспертом. Поскольку ст. 25.9 КоАП РФ эксперту не предоставлено право истребовать доказательства для производства экспертизы и выяснять у участников производства какие-либо обстоятельства, все необходимые для производства экспертизы данные должны быть установлены и собраны судьей, назначившим экспертизу, и предоставлены эксперту.

В случае продолжения рассмотрения дела оглашается протокол об административном правонарушении и материалы дела, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, привлекаемых к ответственности, показания других лиц. Затем заслушиваются пояснения специалиста, заключение эксперта, исследуются иные доказательства.

Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 25.1, ч. 2 ст. 25.2, ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ, ст. 51 Конституции РФ, а свидетели, специалисты, эксперты не были предупреждены об административной ответственности соответственно за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений по ст. 17.9 КоАП РФ, а также существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы.

Не является нарушением порядка назначения и проведения экспертизы неисполнение обязанностей, изложенных в ч. 4 ст. 26.4 КоАП РФ, если лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, было надлежащим образом сообщено о времени и месте ознакомления с определением о назначении экспертизы, но оно в назначенный срок не явилось и не уведомило о причинах неявки, либо если названные лицом причины неявки были признаны неуважительными.

Хотя КоАП РФ предусматривает составление протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении только при рассмотрении дела коллегиальным органом (ст. 29.8 КоАП РФ), представляется целесообразным ведение протокола и мировым судьей. Это необходимо для того, чтобы можно было проверить, соблюдены ли мировым судьей права и законные интересы участников административно-юрисдикционного процесса. Недостаток КоАП РФ заключается в том, что среди участников административного производства не предусмотрен секретарь судебного заседания, а протокол приходится вести судье.

Протокол заседания подписывается председательствующим в заседании коллегиального органа и секретарем заседания коллегиального органа.

В процессе рассмотрения дела важное значение имеют анализ и оценка фактической ситуации (деяния), выбор и анализ правовой нормы и принятие постановления.

Если в ходе рассмотрения дела будет установлено, что в нарушении содержатся признаки преступления, то материалы передаются прокурору, органу предварительного следствия или дознания для решения вопроса по существу.

Судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, вправе также вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела. Истребуемые сведения должны быть направлены в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении правонарушения, влекущего административный арест, – незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений организация обязана в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, вынесшего определение (согласно ст. 26.10 КоАП РФ).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении могут быть вынесены два принципиально отличных друг от друга вида решения. Решение по существу дела оформляется постановлением (ст. 29.10 КоАП РФ). Решение, носящее процессуальный характер и не затрагивающее существо дела, оформляется определением (ст. 29.12 КоАП РФ).

Постановление по делу об административном правонарушении – важнейший процессуальный документ, которым завершается рассмотрение дела по существу.

При вынесении постановлений судьи должны уделять внимание и исследовать вопросы о данных, характеризующих личность виновного, его имущественном положении, об обстоятельствах, смягчающих либо отягчающих ответственность.

В постановлении по делу об административном правонарушении указываются должность, фамилия, имя, отчество судьи, вынесшего данное постановление.

Далее указываются дата и место рассмотрения дела. Эти сведения также имеют важное значение, поскольку Кодексом установлены давность привлечения к административной ответственности, сроки рассмотрения дела и место его рассмотрения.

Затем указываются сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело. Применительно к физическому лицу они включают следующие данные: фамилия, имя, отчество, дата рождения (поскольку административная ответственность наступает по достижении 16-летнего возраста, причем лица в возрасте от 16 до 18 лет относятся к специальным субъектам ответственности), а также иные необходимые сведения.

После этого указываются обстоятельства, установленные при рассмотрении дела. В соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении должны быть отражены все обстоятельства дела, установленные при его рассмотрении, должно содержаться мотивированное решение по делу. Судьей в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ должна быть дана оценка доказательствам, имеющимся в деле.

С учетом изложенного в постановлении указывается статья Особенной части Кодекса или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо указываются конкретные юридические основания прекращения производства по делу.

В постановлении должны быть указаны срок и порядок обжалования постановления.

В виде постановления выносятся: решение о назначении административного наказания, решение о прекращении производства по делу в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ), решение о прекращении производства по делу и в случае освобождения лица от административной ответственности. При малозначительности совершенного нарушения лицо, его совершившее, может быть освобождено от ответственности с объявлением ему устного замечания.

Определение по делу об административном правонарушении является процессуальным документом, которым оформляются различные решения на всех стадиях производства по делу, носящие процессуальный характер и не затрагивающие существа дела, что во многом и определяет содержание определения.

Затем указываются дата и место рассмотрения заявления, ходатайства, материалов дела. Данные сведения также важны, поскольку применительно к рассмотрению дела Кодексом установлены сроки и место его рассмотрения. Установлен и срок обжалования определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Далее указываются сведения о лице, которое подало заявление, ходатайство либо в отношении которого рассмотрены материалы дела. Применительно к физическому лицу они могут включать следующие данные: фамилия, имя, отчество, дата рождения (поскольку к лицам в возрасте от 16 до 18 лет могут быть применены меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством), а также иные необходимые сведения, на основании которых принимается решение, связанное с привлечением к ответственности данного лица.

Применительно к юридическому лицу указываются его наименование и правовой статус, а при необходимости – и иные сведения.

В определении по делу указывается решение, принятое по результатам рассмотрения заявления, ходатайства, материалов дела.

В виде определения выносится и решение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшего его судьи, органа, должностного лица. Имеется в виду случай так называемой “переквалификации” правонарушения, когда выясняется, что фактический состав нарушения соответствует не тому юридическому составу, который был зафиксирован в протоколе об административном правонарушении, а иному.

При вынесении постановления по делу об административном правонарушении необходимо учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности оглашения только резолютивной части постановления. Оно должно быть объявлено в полном объеме немедленно по окончании рассмотрения дела.

Исполнение постановлений – завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания, назначенного нарушителю. В процессе исполнения постановления лицо, совершившее административный проступок, претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.

При приведении постановления по делу в исполнение необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу.

При исчислении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания следует иметь в виду, что ч. 2-4 ст. 31.9 КоАП РФ предусмотрены случаи, когда течение этого срока прерывается либо приостанавливается.

Приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в связи с подачей жалобы лицами, перечисленными в ст. 25.1-25.5 КоАП РФ, недопустимо, поскольку ч. 1 ст. 31.6 КоАП РФ такая возможность предусмотрена лишь в случае принесения прокурором протеста по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста.