Бюджетное право в системе финансового права

Термин «бюджет» происходит от английского слова «budget» — «кошелек», «сумка». Бюджет имеет материальные характеристики, соотносясь с финансовой системой государства. Бюджетные фонды (применительно к Российскому государству — бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований) занимают ведущее место в финансовой системе, в свою очередь составляя звенья бюджетной системы. В бюджетных фондах сосредоточивается основная масса централизованных финансовых ресурсов государства и входящих в его состав муниципальных образований. Каждое публично-правовое образование в составе государства имеет бюджет, занимающий самостоятельное место в бюджетной системе.

Данные подходы к изучаемой категории получили отражение в положениях бюджетного законодательства при установлении нормативных правовых основ бюджетных отношений. Как материальная категория бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств публично-правового образования.

Бюджет как фонд характеризуется следующими признаками. Он имеет денежный характер, учитываемый БК РФ (ст. 6). В бюджете сосредоточены денежные средства (доходы), направляемые на публично значимые цели (расходы). Эти денежные средства имеют особый статус — «бюджетные средства».

Исходя из материального понимания, бюджет входит в состав казны, выступающей объектом права собственности. Согласно гражданскому законодательству средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст. 214, 215 ГК РФ).

С материальным содержанием бюджета связан его экономический аспект. Сосредоточенные в бюджете денежные средства выражают формирование экономических отношений, нацеленных на распределение и перераспределение национального дохода через централизованные фонды в общественно значимых целях.

Будучи направленным на финансовое обеспечение задач и функций государства, бюджет призван выражать общегосударственные интересы. Поэтому связанные с ним отношения — бюджетные отношения — подвергаются нормативному правовому регулированию со стороны государства, что служит выражением правового аспекта бюджета. Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов.

Правовым актом o соответствующем бюджете в структуре бюджета утверждаются: доходы; расходы; источники финансирования дефицита бюджета (кроме случаев принятия бюджета с профицитом); состав целевых бюджетных фондов (фонды, сосредоточивающие средства для распределения в форме межбюджетных трансфертов; резервные фонды; дорожные фонды; Резервный фонд (в составе федерального бюджета); Фонд национального благосостояния (в составе федерального бюджета); Инвестиционный фонд РФ (в составе федерального бюджета)).

Правовой аспект бюджета — точнее, нормативные правовые основы формирования, изменения и прекращения отношений, связанных с бюджетом, — и устанавливает бюджетное право. Бюджетные правоотношения функционируют в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований — одного из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, строго ограниченного целями образования, распределения и использования централизованных денежных фондов — бюджета государства, бюджетов муниципальных образований, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

Бюджетное право имеет характер публично-правового регулирования, охватываемый особенностями финансово-правового регулирования в целом. Как и финансовое право в целом, оно регулирует отношения, касающиеся функционирования публичных денежных фондов, созданных с целью обеспечения финансовой основы публичной деятельности государства и муниципальных образований.

Это подтверждает, что бюджетное право является именно частью — подотраслью финансового права. Однако бюджетные правоотношения, выступающие разновидностью финансовых правоотношений, повторим, связаны с конкретной разновидностью публичных денежных фондов в составе финансовой системы — бюджетами государства и муниципальных образований.

Многие нормы бюджетного права имеют своей первоосновой нормы Общей части финансового права (правовые нормы о системе доходов и расходов государства, о финансовом контроле, нормы, устанавливающие финансово-правовой статус уполномоченных субъектов и некоторые иные). При этом нормы бюджетного права конкретизируют содержание финансово-правовых норм.

Например, гл. 26 БК РФ так и называется: «Основы государственного и муниципального финансового контроля». Однако бюджетное законодательство устанавливает правовые требования к конкретной разновидности финансового контроля — бюджетному контролю, характеризующемуся особенностями содержания и сферы проведения контрольных мероприятий.

Иными словами, подчиняясь общим принципам, целям и методам финансового контроля, бюджетный контроль имеет свою специфику, выраженную в особенностях объекта бюджетного контроля (бюджет и связанные с ним отношения), нацеленности контрольных бюджетных отношений на определение правомерности поведения субъектов бюджетного права на различных участках бюджетной деятельности государства.

Как отмечалось, бюджетное право регулирует бюджетные правоотношения. Данная категория финансовых правоотношений представлена неоднородными видами отношений, группируемых по различным критериям.

Из приведенной классификации следует, что деление бюджетных правоотношений на виды предопределено содержанием прав и обязанностей субъектов, задействованных в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Обязательным субъектом любого бюджетного правоотношения является публично-правовое образование — государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов власти (органов местного самоуправления). Это объясняется основной целью бюджетно-правового регулирования — направленностью на упорядочение бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

По экономическому критерию выделяются:

• бюджетные правоотношения — собственно финансовые (материальные, денежные) правоотношения;
• бюджетные правоотношения, с экономической точки зрения не являющиеся финансовыми (денежными).

Первая группа бюджетных правоотношений — собственно финансовые правоотношения — связана с движением денежных (бюджетных) средств. Эти отношения имеют признаки, свойственные финансам, а именно: денежный характер; распределительный характер (отношения связаны с распределением общественного продукта в виде денежных средств, имеющих статус бюджетных — принадлежащих государственной (муниципальной) казне); безэквивалентность (государство воздействует на уже распределенную в его пользу часть национального дохода в ходе бюджетного процесса); организационная связанность с функционированием централизованных денежных фондов — бюджетов. Такие отношения являются имущественными, поскольку их объекты носят имущественный (точнее, денежный) характер: межбюджетные трансферты, бюджетные средства в различных формах.

Выделяется и другая группа бюджетных правоотношений, с экономической точки зрения не являющихся финансовыми (денежными). В рамках таких отношений не осуществляется «движение» бюджетных средств. Соответственно, объекты этих отношений носят нематериальный характер.

В качестве объектов выступают поведение участников правоотношений, проект бюджета, бюджет как правовой акт, бюджетная роспись, смета доходов и расходов казенных учреждений и т.д. Бюджетные правоотношения с такими объектами носят неимущественный, «организационный» характер, в большинстве случаев выступают как процессуальные.

Отличительной чертой бюджетных процессуальных правоотношений является то, что они группируются с учетом их формирования в рамках сменяющих друг друга стадий бюджетного процесса — деятельности по приданию бюджету правовой формы. Процессуальные бюджетные правоотношения тесно связаны с материальными бюджетными правоотношениями, во многих случаях производны от них. Так, правоотношения в рамках бюджетного процесса способствуют непосредственной реализации имущественных правомочий владения, пользования, распоряжения бюджетными средствами.

Таким образом, особенностью бюджетных правоотношений по сравнению с иными финансовыми правоотношениями является то, что помимо денежных средств ресурсов, являющихся объектами и иных финансовых правоотношений, в качестве специфического объекта бюджетных правоотношений выделяются: проект бюджета; правовые акты о бюджете; бюджетные росписи, составленные на основе правового акта о бюджете; правовые акты об утверждении отчета об исполнении бюджета; различные документы бюджетной отчетности.

Регулятивные бюджетные правоотношения связаны с упорядочивающим воздействием норм бюджетного права на общественные отношения, возникающие в связи с функционированием бюджетов. Эти отношения предполагают установление связей между субъектами бюджетного права посредством реализации прав и обязанностей.

К регулятивным правоотношениям относятся бюджетные правоотношения: по поводу формирования бюджетов и их совокупности как бюджетной системы РФ; по поводу формирования доходов бюджетов; осуществления расходов бюджета; межбюджетные отношения; правоотношения по бюджетному процессу относительно бюджетов и др.

Охранительные бюджетные правоотношения возникают в случае нарушения субъектами бюджетного права прав и (или) неисполнения (неполного исполнения) обязанностей, установленных нормами бюджетного права. Такие правоотношения связаны с применением мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Особенности привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ предусмотрены гл. 29—30 БК РФ.

Бюджетным правоотношениям присущ более узкий круг субъектов по сравнению с иными видами финансовых правоотношений. Субъектами бюджетных правоотношений различных видов являются: публично- правовые образования — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования; органы государственной власти и органы местного самоуправления; Банк России (в отдельных случаях — кредитные организации); казенные учреждения и др. Исходя из того, что бюджетное право направлено на регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, одной из сторон любого бюджетного правоотношения всегда выступает публично-правовое образование — государство (муниципальное образование), уполномоченный государством (муниципальным образованием) орган, учреждение.

Для любого субъекта бюджетного правоотношения характерен один из следующих признаков: каждый из них либо участвует в распределении доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, либо принимает непосредственное участие в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса, либо связан с бюджетом получением из него денежных средств. При этом некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя и даже тремя указанными признаками одновременно. Подробнее о субъектах бюджетного права и их правовом статусе речь идет в последующем в аспекте бюджетных полномочий участников бюджетного процесса.

Следует разграничивать понятия «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетных правоотношений». В первом случае речь идет о лице, обладающем правосубъектностью, т.е. лице, рассматриваемом в качестве потенциального участника бюджетных правоотношений. Во втором — о непосредственном участнике конкретного правоотношения. Указанное разграничение прослеживается на примере такой разновидности правоотношений, как бюджетные процессуальные.

Являясь субъектами бюджетно-процессуальных прав, например права на рассмотрение и утверждение соответствующего бюджета, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не являются непосредственными участниками бюджетных процессуальных отношений. Их субъектами выступают уполномоченные органы — законодательные (представительные) органы власти, осуществляющие действия по рассмотрению и утверждению бюджета. Иными словами, состав участников конкретных бюджетно-процессуальных отношений отличается от состава субъектов бюджетно-процессуальных прав, на основе которых они возникают.

Для большинства бюджетных правоотношений характерен возобновляющийся характер, что также указывает на их особенности по сравнению с иными финансовыми правоотношениями. Возобновляющийся характер бюджетных отношений выражается в том, что отношения формирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются с учетом периодичности действия бюджета (бюджетных циклов).

Таким образом, бюджетные правоотношения как предмет регулирования бюджетного права — это финансовые правоотношения, возникающие в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в целях формирования, распределения и использования централизованных конкретных денежных фондов — бюджетов, имеющие как имущественные, так и неимущественные характеристики.

Формирование бюджетных правоотношений подчиняется требованиям норм бюджетного права, представляющих в современный период неоднородную массу финансово-правовых норм. Бюджетно-правовая норма — правило поведения, распространяющееся на субъектов, задействованных в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, обязательное для исполнения ими, служащее выражением государственной воли, обеспеченное силой властного принуждения со стороны государства.

В совокупности нормы бюджетного права составляют систему бюджетного права. Под системой бюджетного права РФ понимается совокупность регулирующих бюджетную деятельность государства и муниципальных образований правовых норм, сформировавшихся в рамках финансового права, но в то же время относительно обособленных с учетом специфики
сферы действия.

Такое «дробление» бюджетного права на отдельные правовые институты, совокупности норм с общей целевой направленностью упорядочивающего воздействия на бюджетные отношения стало очевидным с принятием БК РФ. Как отмечают специалисты, значительное число бюджетно- правовых требований, введенных «в обиход» нормативного регулирования бюджетных отношений, послужило градации современной системы бюджетного права, выделению в ней более или менее обособленных правовых институтов. В предыдущие периоды развития финансово-правовой науки и законодательства России было распространено мнение, что бюджетное право как подотрасль в составе финансового права внутренне едина и практически «неделима».

Нормы бюджетного права РФ объединяются в две большие группы: Общая часть и Особенная часть. К Общей части бюджетного права относятся, например, нормы, регулирующие бюджетную систему и бюджетное устройство Российского государства, бюджетный контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ, статус субъектов бюджетного права. Такие бюджетно-правовые нормы устанавливают общие правила бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Особенная часть бюджетного права включает нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, государственный и муниципальный кредит, межбюджетные отношения, бюджетный процесс.

Нормы, входящие в систему бюджетного права РФ, можно разделить и на иные группы: материальные и процессуальные нормы, охранительные и регулятивные нормы и т.д. В целом классификация бюджетно-правовых норм совпадает с классификацией норм финансового права РФ. Способом внешнего выражения бюджетно-правовых норм выступают источники бюджетного права, которые объединяются понятием «бюджетное законодательство».

Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство России состоит из БК РФ, а также принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее — правовые акты о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Будучи обращенной к толкованию источников бюджетного права, нормоконтролю, в последнее время для развития бюджетных правоотношений все большее значение приобретает судебная практика. Конституционный Суд РФ проверяет конституционность положений БК РФ, федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов РФ о бюджете, бюджетном устройстве, бюджетном процессе; рассматривает дела по жалобам граждан на нарушение их прав федеральным законом о федеральном бюджете.

Содержание источников бюджетного права обусловлено особенностями проявления метода регулирования соответствующих финансовых отношений. Метод бюджетно-правового регулирования (метод бюджетного права) — совокупность приемов и способов государственного воздействия на отношения, возникающие и развивающиеся в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

По видам, сущности методы бюджетно-правового регулирования в значительной степени приближены к методам финансово-правового регулирования в целом, что объясняется статусом бюджетного права как подотрасли финансового права.

Например, получателям бюджетных средств — казенным учреждениям — бюджетные средства предоставляются в том объеме и порядке, которые установлены правовым актом о бюджете, принятым Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов власти в соответствии с бюджетным законодательством. Для казенных учреждений получение бюджетных средств является не только правом, но и обязанностью, поскольку позволяет финансировать реализацию возложенных полномочий (ст. 161, 162 БК РФ).

Следовательно, характерными формами проявления императивного метода как метода бюджетно-правового регулирования являются: наделение одних субъектов бюджетного правоотношения властными полномочиями по отношению к другим субъектам бюджетного правоотношения; наличие в любом бюджетном правоотношении обязательного субъекта — государства (муниципального образования) в лице его уполномоченных органов; жесткое нормативное регулирование правомочий субъектов бюджетного права; совпадение прав субъектов бюджетного права с обязанностями (в большинстве случаев).

Императивный метод способствует соблюдению режима законности в бюджетных отношениях, служит гарантией эффективного исполнения бюджета, своевременной реализации финансовых обязательств.

Императивному методу противопоставляется метод диспозитивный. Данный метод стал использоваться в современном бюджетном праве России под влиянием экономических процессов, возросшей самостоятельности субъектов РФ в условиях бюджетного федерализма. Применение диспозитивного метода также связано с усиливающимися имущественными характеристиками бюджетных правоотношений, создающими предпосылки использования разного рода конструкций, присущих по традиции отраслям частного права. Ученые признают, что «было бы неправильно считать, что частное начало неизвестно финансовой деятельности государства».

Диспозитивность заключается в предоставлении субъектам бюджетных правоотношений альтернативной возможности выбора вариантов поведения в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством. Поэтому координация действий субъектов бюджетных правоотношений, согласование ими каких-либо условий и вопросов, формулирование рекомендаций, приход к компромиссным решениям возможны лишь в случаях, прямо установленных законом.

Итак, анализ общих характеристик бюджетного права позволяет охарактеризовать данную подотрасль финансового права следующим образом. Бюджетное право — совокупность правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, возникающие в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в связи с функционированием бюджетов — централизованных публичных фондов, сосредоточивающих денежные средства для финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований.

Выделение подотрасли бюджетного права послужило фактором формирования отдельной системы научных знаний — бюджетно-правовой теории. Ее задачей является разработка, анализ и совершенствование концептуальных положений, касающихся регулирования бюджетных правоотношений, бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

Достижения бюджетно-правовой теории способствуют совершенствованию законодательства и бюджетно-правовой политики, повышению уровня эффективности функционирования финансовой системы государства в целом, усилению координирования действий органов власти и организаций.